CONOCIMIENTO DEL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA INTERNACIONAL Y EL SIGNIFICADO DE LA POLÍTICA EXTERIOR

¿Por qué Actúan las Naciones?

© Luis DALLANEGRA PEDRAZA

 Hay dos temas, cuyo tratamiento parece obvio, pero que hacen al conocimiento del funcionamiento del sistema internacional y también al significado de la política exterior. Uno de ellos es, qué objetivo persiguen las naciones cuando actúan en el contexto internacional; el otro está íntimamente vinculado y tiene que ver con, quiénes intervienen en la toma de decisiones, no sólo formalmente, sino y fundamentalmente, detrás de la decisión. 

 Por qué actúan las naciones: ¿por la defensa del interés nacional; la supervivencia; dominar; construir el camino hacia la autonomía; establecer pautas de seguridad -al estilo de Israel en el contexto del Medio Oriente, o de EUA o la ex-URSS en el de la “guerra fría-; para ganar mercados o controlarlos; para celebrar alianzas; para buscar formas de salir del estado de “debilidad” en que se encuentran? Los motivos son de los más diversos, dependiendo del tipo de actor, de las características del contexto y de la etapa histórica que se viva; y no tienen por qué excluirse unos a otros [458] . 

Las acciones tienen que ver con resolver problemas, con el mantenimiento del status quo o la búsqueda de un cambio, sea en el ambiente o en el status quo propio o ambos.

El por qué actúan, está ligado a quiénes son los que toman las decisiones, sus proyectos, motivaciones, intereses y percepciones.

Es seguro que los más fuertes tratarán de buscar una mayor expansión e ir imponiendo sus objetivos y forma de ver la realidad a través de la defensa e imposición de una ideología, evitar que surjan competidores o sacarlos de la competencia, encontrar el mayor número de aliados y el menor número de enemigos y, por sobre todo, que los subordinados no provoquen problemas ni se rebelen [459] .

No se espera que los débiles modifiquen al sistema, pero sí que busquen formas de salir de su condición de debilidad, sea adoptando conductas neutrales que les permita ir, solapadamente, construyendo su propia fortaleza, o a través de coaliciones o alianzas que tengan una significación positiva hacia adentro -buscar maximizar la capacidad de desempeño- y que no tengan una significación negativa hacia afuera -generar la presunción en el dominante, que están en peligro sus intereses económicos o de seguridad-. Una política exterior en general, pero particularmente en el caso de los Estados débiles, debe tener en cuenta, como estrategia general, la satisfacción de las necesidades y problemas domésticos [460] .

 Las alianzas estratégicas entre Estados deben considerar los objetivos comunes, pero estos tienen que estar ligados a las necesidades internas de cada miembro. La UE es un ejemplo de ello. El caso OPEP muestra la fortaleza de una alianza estratégica, pero sus miembros la han traducido más en riqueza de unos pocos que en el desarrollo de sus Estados. Los sistemas de co-producción llevados a cabo en la CEE, constituyen una buena estrategia, para que los procesos integrativos vayan en la dirección del fortalecimiento y desarrollo de sus miembros.

Las alianzas que encaran los Estados más poderosos son para fortalecer su expansión y penetración en el mercado global y/o para resolver sus problemas de seguridad. En el caso de los Estados débiles, busca alcanzar objetivos que individualmente no podrían conseguir.

El problema de quiénes son los que actúan en nombre de los Estados y elaboran y toman las decisiones, tiene que ver con el tipo de política que se va a encarar y la dirección que va a adoptar el Estado.

Graham Allison [461] ha sido uno de los teóricos que mejor estudió esta temática, ya que alcanzó a diseñar tres paradigmas que permiten ver, en términos reales, cómo es el proceso de la toma de decisiones. En 1971 publicaba un libro en el que exponía su tesis indicando que, acontecimientos tales como la crisis de 1962 entre EUA y la URSS sobre emplazamientos misilísticos en Cuba, podían ser explicados en tres formas substanciales distintas, según el paradigma de comportamiento gubernamental que adopte el expositor. 

1) En el primer paradigma, -utilizado con mayor frecuencia- la nación figura como un actor unitario. En la bibliografía sobre toma de decisiones, se suelen mezclar conceptos como Nación, Estado, gobierno, administración y jefe del Poder Ejecutivo. Se presupone que una sola entidad es capaz de tener ideales, de percibir intereses, reaccionar ante acontecimientos, trazar planes, tener metas, tomar decisiones, realizar actividades y seguir políticas, de igual modo que un individuo aislado. Se considera al “Estado” como un “actor racional” como si fuera un todo coherente y uniforme, y no se tiene en cuenta que el Estado es, quienes actúan en su nombre-decisores- [462] .

2) El segundo paradigma está basado en el supuesto de que los actos de un gobierno no son efectuados por una nación, sino por las “organizaciones semiautónomas” que constituyen el gobierno. Comprendería una “pugna” entre oficinas, departamentos, secretarías, subsecretarías, ministerios, etc., que tienen misiones estrechamente concebidas, repertorios limitados a sus objetivos, rutinas establecidas para dar respuesta a las situaciones o para llevar a cabo sus objetivos y luchan por imponer su punto de vista de la realidad o sus intereses sectoriales, a lo que habría que agregar la influencia que los grupos de presión y factores de poder ejercen sobre las mismas; por lo que las decisiones se orientarían en el sentido de la resultante de esa pugna.

3) El tercer paradigma es titulado por Allison como la “política gubernamental”; se podría llamar mejor como “la personalidad relevante o influyente”. Se concibe al gobierno, no como un Estado -primer paradigma- o como un conjunto de organizaciones en pugna -segundo paradigma- sino como una competencia entre individuos o la imposición de la personalidad más relevante: Bismark, Stalin, Mao Tse Tung, Perón, De Gaulle, Kissinger; etc. 

 Estos paradigmas, particularmente el segundo y tercero, se encuentran presentes en toda toma de decisiones, y al comprender la generalidad de las situaciones, son utilizados para estudiar cualquier proceso de política exterior.

Al analizar Allison los tres posibles modelos explicativos sobre la toma de decisiones, en sus conclusiones, optó por una explicación mixta, basada en las rivalidades y luchas de poder entre diferentes agencias gubernamentales y ministerios y la incidencia de la personalidad influyente. Los gobiernos, difícilmente pueden ser conceptualizados como actores únicos y racionales orientados a la consecución de fines previamente definidos. Hoy deberíamos tener particularmente en cuenta a los actores transnacionales que operan como factores de poder al interior de los Estados en ese proceso, además de la pugna entre las organizaciones semiautónomas. El grado de incidencia del sector privado transnacional, de cualquier área, la financiera, comercial, de seguridad, etc., en la toma de decisiones es crecientemente alto. Ejemplos están dados en la invasión de EUA a Irak en el 2003 en la que se mezclaron los intereses de seguridad gubernamentales, con los de los sectores petroleros y del complejo militar-industrial; o en la forma en que el mundo industrializado reaccionó frente a la crisis financiera detonada en EUA a fines del 2008.

En América Latina, el segundo y tercer paradigma han estado presentes a lo largo de todo el diseño de los proyectos de país y en la toma de decisiones, independientemente del rol que han jugado potencias extranjeras en su búsqueda por dominar a la región y apoderarse de sus recursos estratégicos, además de la creciente incidencia del sector privado transnacional.

¿Para qué han Usado la Política Exterior los Gobiernos Latinoamericanos?

Están claras las políticas exteriores que el mundo ha tenido y tiene para América Latina. Se sabe muy bien qué ha pretendido y pretende Europa o EUA de América Latina; incluso China tiene una política para la región. Lo que no está en claro es qué pretende América Latina de sí misma. 

En la etapa de la colonización española la región fue importante por sus metales preciosos Desde su independencia siempre estuvo inserta en escenarios complejos, en los que le tocó el rol de dependiente o neo-dependiente. En el siglo XIX, al alcanzar su independencia de la esfera de influencia española, las líneas políticas fueron trazadas desde afuera, cayendo en la dependencia económica de Gran Bretaña, especialmente la región sudamericana y el Caribe británico, mientras que México, Centroamérica y el Caribe español bajo la esfera de Estados Unidos. Los vínculos eran de enclave minero o como proveedores de productos agrícolas de zona templada o zona tropical según los países. Su crecimiento, estuvo ligado al crecimiento de las potencias industriales y al nivel de demanda de sus productos.

 Los asentamientos humanos y el desarrollo en América Latina se dieron en las zonas de interés para los sectores productivos. Por ello es que América Latina, se encuentra poblada en concentraciones regionales con grandes espacios geográficos cuasi vacíos. Se desarrolló un sector “moderno” de la economía, que coincide con el área urbana, salvo la “Pampa Húmeda” en Argentina donde hay importantes inversiones para la producción y exportación agrícola-ganadera; y un sector “tradicional”, que coincide con las regiones menos pobladas y menos desarrolladas, donde casi no hay inversiones ni industria. El desarrollo de la política y de los partidos políticos en América Latina, así como de los “criterios de desarrollo” económico-social, giraron alrededor de estos dos sectores, de la misma manera que la política exterior, a lo que hay que agregar los tradicionales problemas territoriales de carácter limítrofe y también colonial que han ocupado gran parte de las políticas.

En el caso de Argentina, desde la etapa de su independencia, tuvo un sector pensante y dirigente estrechamente vinculado ideológicamente al pensamiento europeo, lo que le imprimió una identidad de corte liberal -conservador en términos de lo que el concepto significa en países como EUA-. El proyecto implicaba el desarrollo de la zona con mayor posibilidad de prosperidad, que era la Pampa Húmeda y a través del puerto de Buenos Aires insertarse en los mercados mundiales para desarrollarse. La política exterior fue consecuencia de ese modelo íntimamente vinculado a la identidad europea. Su constitución refleja ese tipo de pensamiento. América Latina estuvo fuera del interés de la identidad liberal por representar todos aquellos aspectos de los cuales las elites dominantes deseaban desprenderse. La élite pensante definió a la Argentina como un miembro responsable respetuoso del derecho internacional, defensora de la igualdad jurídica entre los Estados reflejándolo en su política exterior, donde el poder quedaba subordinado al derecho. En este sentido, se consideró líder de América Latina, como generadora o co-generadora de principios jurídicos internacionales. 

Durante el siglo XX, finalizada la primera guerra mundial, Estados Unidos alcanzó el rol definitivo de potencia mundial y hegemónica de la región, institucionalizando este vínculo en 1947-48 con el TIAR y la Carta de la OEA y trazando las líneas políticas, especialmente en el terreno económico y de seguridad y los gobiernos que buscaron desarrollar políticas autónomas, molestas a los intereses económicos de EUA y de sectores de la región cayeron por golpe de Estado.

La guerra fría hizo que América Latina no tuviera otra posibilidad que manejarse dentro de la esfera de seguridad de Estados Unidos, y cualquier transgresión significaba una sanción, como ocurrió con el caso cubano (1959-61) que quedó aislada del hemisferio, o se sucedían golpes de Estado militar de carácter “proconsular” con el objeto de proteger los intereses económicos y de seguridad de Estados Unidos, sus empresas o aliados en la región -Corolario Theodore Roosevelt a la Doctrina Monroe de 1904- [463] . 

En la década de los ’70 y parte de los ’80, América Latina intentó generar líneas políticas autónomas, adoptándose modelos políticos de carácter heterodoxo. A la tradicional fragmentación regional se le sumó la fragmentación nacional por el surgimiento creciente de sectores de centro-izquierda e izquierda no necesariamente comunista, pero que buscaban alternativas diferentes a la liberal [464] . Esto trajo como consecuencia, alternancias políticas, muchas de las cuales no alcanzaron a completarse, debido a que los sectores de derecha liberal en gran parte de los países de la región quedaron fuera del juego político a través del sistema electoral, ya que la mayoría de los votos iban hacia los partidos que contemplaban las demandas sociales; por lo que optaron por acceder al gobierno a través de su asociación con el sector militar, mediante golpes de Estado, en los que las fuerzas armadas garantizaban a los grupos económicos, la aplicación de sus políticas y los sectores económicos, a cambio, les otorgaban prebendas en materia de presupuesto militar y a veces, puestos en sectores clave [465] . A la élite político-militar de la región, la vinculación con EUA en una posición de cruzada contra el comunismo, le representó ciertas ventajas y les facilitó algunas financiaciones. 

Entre los avances autonomizantes, se pueden mencionar creación de la Comisión Especial para la Coordinación Latinoamericana (CECLA), en Viña del Mar en 1970, reemplazada por el Sistema Económico Latinoamericano (SELA) en 1975.La creación del Grupo Contadora en 1983 y el de Apoyo a Contadora en 1985 y de la convergencia de ambos surgió el Grupo de Río en 1986.

Con la crisis de la deuda a partir de 1982, las posibilidades de búsqueda de autonomía volvieron a dificultarse, ya que se complicó el proceso de negociación internacional, aunque la región pretendió continuar con la búsqueda de alternativas autonómicas, como la creación del Consenso de Cartagena para el Tratamiento de la Deuda Externa en 1985, a la vez que la convergencia entre Argentina y Brasil en un proceso de alianza que contemplaba la posibilidad de desarrollo con la búsqueda del bienestar social. Sin embargo, su debilitamiento, acompañado hacia fines de los ’80 con la caída del Muro de Berlín, facilitó al resurgimiento del liberalismo, esta vez en una versión más actualizada, relanzada por el modelo económico de Ronald Reagan y Margaret Thatcher, impulsores de la globalización, las privatizaciones, la desregulación y liberalización de los flujos financieros y probado desde principios de los ’70 por Pinochet en Chile; lo que volvió a sumergir a la región en lineamientos políticos externos. 

La desintegración de la URSS (1991), que conllevó al fin del sistema bipolar, generó condiciones favorables para la expansión global de los actores transnacionales, especialmente empresas y banca, que ya venían ocupando espacios significativos desde los ’60 en el mundo occidental. El Estado comenzó a perder fuerza y las decisiones pasaron crecientemente a manos del sector privado. El Consenso de Washington de 1989 fue la receta en la que comenzaron a abrevar los diferentes gobiernos y los sectores más conservadores de los diferentes partidos políticos y los movimientos, comenzaron a tomar las riendas, con discursos atractivos para los diferentes sectores de forma tal que, las políticas neoliberales se aplicaban bajo la legitimación del voto mayoritario, en vez de los golpes de Estado.

Las hipótesis de conflicto dominantes durante la guerra fría, fueron reemplazadas, atendiendo siempre a los intereses económicos y de seguridad de EUA por: droga, narcotráfico y la lucha contra el terrorismo.

Características de los Sistemas Políticos Latinoamericanos

El grado de dependencia externa y de poder del sector conservador en América Latina, se puede observar en la manera en que ha tratado de imponerse. Lo que era considerado como la “verdad” en la América Latina de los ´40, los ´50, los ´60, incluso hasta los ´80 por gran parte de los sectores políticos; luego de la caída del Muro de Berlín en 1989 y la desintegración de la URSS en 1991 que permitió la expansión planetaria del capitalismo, pasó a ser lo errado, lo equivocado, la mentira, y la “verdad” empezó a ser exactamente lo opuesto. Se ha dado un “antes y un después” en América Latina con un corte centrado en 1989 y el Consenso de Washington. Durante décadas, el intervensionismo del Estado, el proteccionismo, las actitudes nacionalistas y “nacionalizantes”, el crecimiento de las leyes sociales y laborales, fue la verdad y todo lo opuesto considerado como “traición a la patria”. Sólo los sectores liberales que accedían al gobierno mediante golpes de Estado, promovían lo contrario, incluyendo propuestas y consejos de los diferentes gobiernos norteamericanos y los organismos multilaterales de pago, hacia América Latina.

La política, organizada en torno a la intervención y regulación del Estado, resultó molesta para el sector privado, pero también su paternalismo impidió la participación política plena y ello se produjo, entre otras razones, por la debilidad o inexistencia de la sociedad civil como actor político. Recién, a partir de los ’70, la sociedad civil adoptó un rol político activo, aunque débil al lado del que ocupa el sector privado interno y transnacional y la influencia de otros Estados, como Estados Unidos o los de la UE o algunos asiáticos, en la vida política de la región. 

El intervencionismo estatal en aras de incorporar a la sociedad civil a la vida política activa, fue más bien de carácter “caudillesco” y para asegurarse el poder con su apoyo. El “peronismo”, el “varguismo” fueron históricamente modelos, y en la actualidad, Hugo Chávez sigue estos lineamientos. Siempre estuvo presente el “paternalismo verticalista” y no la educación de las “masas” para la vida política independiente y en “democracia participativa”. Esto significaría perder el poder del liderazgo.

Se puede decir que, desde el “Consenso de Washington” de 1989, la tendencia es al achicamiento del Estado y su rol, las privatizaciones y la total apertura de las economías, su total desregulación, así como de las leyes sociales y laborales.

No se puede decir que América Latina constituya una región, más allá de los emprendimientos -hasta ahora siempre fallidos- integrativos. No existe la más mínima coordinación de políticas entre los diferentes Estados de la región en ningún nivel: comercio, defensa, relaciones exteriores, solución de la problemática social, etc. No hay un “Consenso Latinoamericano”. Los pocos acuerdos que se dan, terminan quedando en el terreno formal. No se puede hablar de la existencia de un sistema político latinoamericano; al menos de un sistema único y homogéneo.

Uno de los problemas que se presenta en el análisis de la política latinoamericana, es que no se lo puede hacer en términos de sistemas nacionales autocontenidos ya que existen en el juego del poder, no sólo fuerzas políticas intranacionales, sino también fuerzas políticas extranacionales -otros Estados con intereses económicos y de seguridad o empresas y banca- que actúan en el ámbito interno. Al existir contendientes por el poder, nacionales y extranjeros, se plantea un carácter coalicionista en la política o, tal vez, de subordinación de los contendientes internos a los intereses de poder externos, en la creencia de que obtendrán ventajas. La región, se orienta en la dirección de los “vectores de poder” externos, que son los que establecen las bases de los “valores” dominantes y también las normas que tendrán vigencia, y no en la dirección de las aspiraciones manifestadas a través del voto, o las presiones de los sectores reclamantes. Basta ver el contenido del TLCAN o los TLC’s adoptados por países como Chile o Centroamérica, o el que el gobierno de Colombia espera que se apruebe, para darse cuenta de la vigencia de lo dicho; de la misma manera que las políticas de represión a las demandas sociales. 

La política latinoamericana sigue lineamientos básicos marcados por los vectores de poder, interrumpidos por aspirantes al cambio, generando situaciones de inestabilidad, discontinuidad y desarticulación, tanto al interior de los sistemas políticos, como en la región. El sistema político latinoamericano ha oscilado entre los defensores del status quo, cuyas estrategias están íntimamente vinculadas al criterio tradicional de desarrollo de ideología liberal o neoliberal, y los reformadores, cuyas aspiraciones los movilizan al cambio en sus distintas gamas de posibilidades, sea éste en forma paulatina (Nicaragua con el “sandinismo”, Venezuela de Chávez, Bolivia con Evo Morales, Ecuador con Rafael Correa) o radical (el único caso hasta el momento es el cubano). Sobre la base de estas dos orientaciones, nacieron gran cantidad de partidos y movimientos y cada uno con pautas programáticas llenas de promesas que en la generalidad de los casos no se han cumplido o no se pudieron cumplir.

Los partidos políticos latinoamericanos son, en su mayoría, de tipo caudillista, ya que forma parte de la cultura latinoamericana esperar que el líder resuelva los problemas del pueblo. No hay una tradición o una cultura política de legitimidad legal-racional-en términos “weberianos”- del Estado democrático, lo que conduce a un doble vínculo de dependencia: el Estado depende en su legitimidad de su capacidad para ofrecer mejoras económicas a un conjunto de actores sociales que, a su vez, dependen del Estado sustancialmente para mantener su posición económica y social. Los partidos se han transformado en los árbitros de una “democracia” más electoral que real y, a partir del fin del sistema bipolar, en garantes de los sectores liberales a cambio de los golpes militares, salvo excepciones. Para unos el desarrollo radica en la ayuda externa recibida a través del ingreso de empresas, asesoramiento y créditos e inversiones. Este concepto no sólo ha sido desarrollado por los liberales; los reformistas “desarrollistas”, como Frondizi en Argentina, Belaúnde Terry en Perú, Quadros en Brasil, confiaron que el desarrollo provenía de la inversión extranjera, y dictaduras autodenominadas “nacionalistas” como la de Juan Carlos Onganía en Argentina, al “desarrollismo” lo implementaron a través del acceso irrestricto de empresas multinacionales y banca extranjera. Para otros, la política de nacionalizaciones fue la base de su conducción. 

Con la caída del Muro de Berlín en 1989, ha predominado la privatización de empresas y banca y los “nacionalismos” quedaron aislados.

El ahorro latinoamericano pareciera que es despreciado y, en muchos casos, “castigado” por los gobiernos de la región, generando niveles de desconfianza que hacen que este ahorro salga del circuito financiero, generando una fuga de capitales importante. El caso del “corralito” en Argentina es suficientemente ejemplificativo aunque no el único. Paralelamente, los gobiernos salen a buscar financiación internacional, mostrando conductas políticas totalmente paradójicas. 

 “Integración” de las Economías Latinoamericanas a la Economía Mundial

El predicamento constante de los sectores liberales, ha sido que las economías latinoamericanas debían “integrarse” a la economía mundial, fundamentalmente abriéndose y haciéndose competitivas, y no manteniéndose aisladas mediante un intervencionismo estatal cerrado y protector, con un Estado empresario e ineficiente. Cabe destacar, que gran parte de las empresas extranjeras que se radicaron en América Latina, en los ’50, ’60 o ’70 lo hicieron bajo la condición de ser protegidas para no tener que competir con productos importados, tener el monopolio del mercado interno, exportando sólo subsidiariamente [466] . En la década de los ´50 y los ´60, el debate en América Latina giró alrededor de los modelos de desarrollo, particularmente el “despegue” -take off- de las economías. El tema era qué producía el despegue de las economías. Se hablaba de la necesidad de apuntar al sector siderúrgico y desarrollar el sector metalmecánica. En la región, había tres países que tenían bastante desarrollado estos sectores: Argentina, Brasil y México. Cuando se creó el Pacto Andino -Acuerdo de Cartagena, 1969- uno de los objetivos centrales fue desarrollar el sector metalmecánica. Esto significaba que estaban “integrados” a la economía mundial; al menos, porque producían lo que era el eje de desarrollo en el contexto mundial. Hoy, las economías latinoamericanas están “abiertas”, pero no producen lo que genera desarrollo y es eje de los procesos industriales en el mundo: microelectrónica, informática, telefonía, telemática, robótica. Importa esos productos y sigue exportando primariamente “commodities”. Las economías latinoamericanas quedaron “desintegradas” de los procesos productivos imperantes en el mundo; más allá de que están integradas a la economía global, pero de manera neo-colonial. Son importantes por las facilidades financieras que dan a los inversores, sus recursos naturales estratégicos y la mano de obra barata.

Las Estrategias de Desarrollo 

Se dieron en América Latina tres criterios políticos de base: el convencional -o liberal/neoliberal-, el reformista y el revolucionario (Anderson, Charles W., 1974). Una estrategia de desarrollo, es una manera de delimitar, satisfacer y optar entre demandas encontradas y recursos escasos para satisfacerlas. En un sistema político, todos los sectores generan demandas. El asalariado en función del costo de vida; el empresarial en función de los costos de producción, solicitando créditos, financiación, mejoras arancelarias; el sector agrario, por políticas de fomento al agro y una mayor promoción de las exportaciones; el social en general, por trabajo o mejoras laborales, beneficios sociales; etc. A estas demandas hay que agregarles las que son generadas de forma radicalizada, haciendo que el sistema político entre en un circuito de conflicto-desestabilización que, por lo general, en América Latina es resuelto -aunque no necesariamente de manera exitosa en todos los casos- mediante la represión. Hay otros sectores que tienen una directa incidencia en el quehacer de la política y economía de un país, tales como los inversores extranjeros o las empresas que deciden radicarse. Estos también provocan demandas al sistema y su satisfacción hace que se encuentren conformes y permanezcan, o por el contrario, que decidan retirar sus inversiones, y sus producciones trasladarlas a un país que otorgue mayores facilidades y, por sobre todo, estabilidad y continuidad de sus políticas.

El desarrollo de la política pública de un país se mide en términos del balance de las demandas versus los recursos de que dispone para satisfacerlas. De la forma en que se incline la política, hacia la satisfacción de unas u otras, dependerá la orientación adoptada y también el estilo de un régimen político dado. Las demandas, pueden o no estar ligadas a una capacidad de poder, dependiendo de ello, en gran medida, la estabilidad del gobernante. Un sector con demandas, pero sin capacidades de poder, puede ser fácilmente controlado y postergada su satisfacción. Pero determinados sectores nacionales o extranjeros que actúan en forma directa o indirecta dentro de un Estado, y que tienen importantes capacidades de poder, pueden ejercer suficientes presiones para ver satisfechas sus demandas, e incluso llegar a provocar golpes de Estado o desestabilización del régimen. Dentro del esquema de desestabilización están los actores extra-sistémicos o anti-sistémicos que complican el funcionamiento del sistema haciendo compleja la resolución, cuando disponen de poder suficiente para ejercer su influencia. Toda demanda que no encaja en la estrategia del régimen imperante y que proviene de un sector carente de capacidad de poder, es excluida, y por lo general el medio utilizado es el coercitivo -la represión-. El peso específico de una capacidad de poder, depende de la estrategia que impere. En un régimen convencional, las masas deben demostrar una muy importante capacidad de poder; en un régimen de corte reformista es más probable que sus demandas sean satisfechas sin necesidad de importantes presiones. Es así como resultado de que los gobiernos reformistas, especialmente si son populistas, tienen como base el apoyo de las masas.

Todo sistema tiene “condiciones límite”, dentro de las cuales todo es factible y más allá de ellas, el sistema “cree” que está en peligro su existencia reaccionando de forma tal de impedir cualquier acción. Amplía sus condiciones límite, cuando lo “cree conveniente” en beneficio de su estabilidad y existencia. Esto en Ciencia Política se conoce como “gatopardismo” [467] .

La realidad muestra que no importa si el gobierno -hablo de países de la periferia-es democrático o autoritario; lo verdaderamente substancial es que sea funcional a los intereses económicos y de seguridad de Estados Unidos -Corolario Theodoro Roosevelt a la Doctrina Monroe- y de las subsidiarias de las empresas extranjeras y la banca. Esto marca la diferencia entre un gobierno “democrático”-hago referencia a que hubo un proceso electoral aceptado-como el chileno frente a otro democrático como el venezolano de Hugo Chávez, el boliviano de Evo Morales o el ecuatoriano de Rafael Correa.

Forma de Inserción Mundial de América Latina

Las políticas exteriores de América Latina deben ser analizadas a la luz de su relacionamiento e inserción mundial. En el caso de México, Centroamérica y el Caribe español, desde su independencia, y en el de América del Sur, desde la segunda guerra mundial, su vínculo dominante fue con Estados Unidos. El paradigma de relacionamiento histórico de América Latina con Estados Unidos se basó en dos variables centrales, establecidas por los intereses globales de este país: Desarrollo -neoliberal- y Seguridad -en el conflicto Este-Oeste-. Este paradigma funcionó desde fines de la segunda guerra mundial hasta mediados de los '80, etapa de la “guerra fría”. A partir de la Cumbre de Reykjavik (1985) entre Reagan y Gorbachov, el gobierno norteamericano estableció un nuevo paradigma de relacionamiento: “democracia y desarrollo -neoliberal-”. La “democracia”, según el criterio de Estados Unidos, debía ser “controlada”. 

Los cambios paradigmáticos en el relacionamiento hemisférico tuvieron que ver con que Reagan y Gorbachov habían llegado a acuerdos sustantivos sobre el desarme, y sobre la finalización de los conflictos localizados en la periferia que tuvieran que ver con el conflicto Este-Oeste. A partir de ahí, se generó una acelerada disminución de los conflictos internacionales y un comienzo real de procesos de negociación para llegar a acuerdos de paz en áreas anteriormente inimaginables, como Medio Oriente, donde Israel inició negociaciones con la OLP. Se terminó con el apartheid en Sudáfrica y se inició el camino para un gobierno negro con Nelson Mandela; Cuba se retiró de Angola; se inició el proceso que derivó en la caída del Muro de Berlín (1989) y la unificación de las “dos Alemanias”, etc. La URSS, con Gorbachov recién asumido, inició en 1985 un nuevo relacionamiento internacional denominado “Perestroika”, y una mayor transparencia y apertura interna denominada “Glassnost”. Esto escapó de las manos del gobierno y derivó en la desintegración de la URSS y en el fin del bipolarismo (1991). Ronald Reagan salió al tiempo a decir que habían “ganado” la guerra fría. Seguramente la URSS la perdió, pero no porque la ganó Estados Unidos. Quedó en pie el que tuvo más resistencia en su economía para llevar adelante la tan salvaje carrera armamentista y este fue Estados Unidos, que tuvo, merced a la política del gobierno de Nixon de declaración de inconvertibilidad del dólar en oro y el inicio del “patrón dólar”(1971), al mundo occidental como “colchón” de sus ciclos económicos, con el que no contó la URSS. 

El fin del bipolarismo marcó cambios significativos en el contexto mundial. Se cambió el rol de algunos actores, desaparecieron otros -v. gr. URSS- y aparecieron nuevos, que antes no existían como tales o eran muy débiles como para poder tener incidencia en el sistema político, “mal vistos” no sólo por el sistema, sino por la gente en general, como aquellos que en los ´50, ´60 o los ´70 defendían los derechos humanos o el medio ambiente. En materia económica, el liberalismo se expandió sin que hayan -al menos en el corto o mediano plazo- alternativas en pugna que pretendan frenarlo o reemplazarlo, como en los últimos cincuenta años lo fue el comunismo y el socialismo.

El hecho de que la URSS haya desaparecido y su alternativa ideológica, favoreció la rápida expansión del capitalismo de mercado norteamericano, a la vez que permitió que otras economías, que estaban fuera del juego mundial, debido a la división del mundo en dos bloques ideológicos impermeables, ingresaran con sus propias alternativas y oportunidades. Hablo de las economías asiáticas, particularmente China con alrededor de 700 millones de personas económicamente activas -más que el total de la población de América Latina-, pero con un costo salarial y social muy por debajo al del mundo occidental. Mano de obra barata y productos a precios tan bajos que resulta casi imposible competir con ellos, fueron el detonante e inicio de una gran crisis económica mundial. La economía global, de un ciclo inflacionario iniciado en la etapa de la segunda postguerra, basado principalmente en el modelo económico keynesiano, que duró hasta fines de los ´80, pasó a un ciclo recesivo que, con la aplicación de modelos de convertibilidad ajustados al patrón dólar, disminuyeron la espiral inflacionaria y en algunos casos hiper-inflacionaria, a niveles cercanos a cero. Este hecho ocurrió a escala mundial. No hubo ningún “milagro” económico, como algunos gobiernos pretenden auto-atribuirse. La economía mundial cambió su ciclo, y los nuevos gobiernos latinoamericanos, ajustándose al “Consenso de Washington” de 1989 dieron lugar a la nueva economía y al nuevo rol y tipo de Estado, acompañado de la “transnacionalización” del sistema mundial. Posteriormente se generaron crisis financieras localizadas, pero con alcance global, debido a maniobras monetarias: como la del “tequila” en México (1994), o la asiática, que tuvo varias escalas, Tailandia, julio de 1997, Malasia, agosto de 1997, Singapur y Hong Kong, octubre de 1997 y Japón, diciembre de 1997. Esto repercutió en Rusia, Brasil y Argentina y hacia fines del 2008 una crisis financiera detonada en EUA pero globalizada en sus consecuencias.

 Contexto Latinoamericano Post Reykjavik

 Las fuerzas armadas latinoamericanas perdieron importancia como “actores políticos” -pasaron de ser un factor de poder a un grupo de presión-, con la finalización del conflicto Este-Oeste; además resultaban peligrosas para los intereses de Estados Unidos y de los grandes grupos económicos transnacionales -empresas y banca- debido a que podían tener conductas nacionalistas o de otro orden -“carapintadas” en Argentina o Venezuela- y escaparse de las manos y el control en el hemisferio o generar situaciones de inestabilidad o “inseguridad jurídica” para el capital de inversión. Por ello, la democracia -controlada o tutelada- era el mejor camino. Se inició una nueva gran “ola” democrática, esta vez no como salida de una etapa de gobiernos militares en el típico corsi e ricorsi de los sistemas políticos, sino como una nueva forma de controlar políticamente a la región. Los partidos políticos, entusiasmados con volver al ruedo electoral y tener posibilidades de gobernar, estuvieron dispuestos a firmar “acuerdos” de no juzgamiento de lo actuado con los militares salientes, en aras de la “pacificación nacional”, en ciertos casos derrotados, como en la Argentina [468] , en otros sin derrota, como Brasil y en el caso de Chile, con una gran fortaleza, incluso por el modelo económico aplicado por Pinochet, bueno para los sectores empresarios e inversores extranjeros operando en ese país y malo para la población en general, con porcentajes de desempleo superiores al 25% y altos niveles de desigualdad social y pobreza. Algunos gobiernos civiles de las “transiciones” políticas a la “democracia”, promulgaron leyes de “punto final” para evitar juicios a las juntas militares. En casos de juzgamientos, se promulgó una ley de “obediencia debida” para limitar los juicios a las cúpulas. Otros casos se resolvieron con leyes de amnistía o con indultos, agregado a leyes de “autoamnistía” promulgadas por los militares antes de salir del gobierno [469] . En intentos posteriores de juzgamientos, como el caso Pinochet detenido en Gran Bretaña (1998/99 hasta febrero del 2000), a pedido del Juez Baltasar Garzón de España, representando a familiares de ciudadanos españoles torturados y muertos en Chile, gobiernos “civiles” -Argentina con Carlos Menem y Chile con Eduardo Frei hijo- esgrimieron el principio de la “soberanía jurisdiccional” [470] -soberanía que no ha sido esgrimida por ningún gobierno cuando las empresas transnacionales, banca o Estados extrarregionales, como Estados Unidos, tomaron decisiones sobre la economía de los países latinoamericanos, sus recursos naturales, empresas, ideología, etc.- para evitar su juzgamiento. Principio que no puede ser esgrimido para casos de “crímenes de lesa humanidad”. La situación planteada por el sistema judicial español -fallida por decisión del Ministro del Interior de Gran Bretaña, Jack Straw- se debe a la debilidad de la Corte Penal Internacional, cuya vigencia es negada por Estados Unidos así como China, Siria, Francia, India, Israel.

En el terreno económico, los gobiernos debían ajustarse a nuevas pautas establecidas en el Consenso de Washington de 1989 [471] . El objeto era hacer que América Latina adapte su sistema político, económico y militar a las nuevas características mundiales: achicar el Estado y el gasto público, disminuir el presupuesto militar y aumentarlo en salud y educación -pese a las recomendaciones del “Consenso” se ha privatizado más que aumentado el gasto, y en ciertas circunstancias este fue a la construcción de escuelas, no a mejorar la educación al igual que los sistemas de salud, que son crecientemente controlados por laboratorios farmacéuticos-, privatizar las empresas del Estado, abrir el mercado, modificar e independizar el sistema judicial, etc. [472] . 

En vez de gobiernos militares que permitieran la apertura de la economía a los sectores liberales, eran los propios gobiernos civiles que, mediante el voto mayoritario “legitimaban” las políticas neoliberales.

 Los países latinoamericanos, en vez de lograr un “consenso regional” para fortalecer su capacidad de desempeño y negociación y alcanzar objetivos propios de desarrollo y de resolución de sus problemas desde su propia perspectiva, han girado, de manera desintegrada, alrededor de un consenso impuesto por Estados Unidos y gerenciado por el BM, el FMI -que se ha transformado en una “calificadora de riesgo internacional”- y, en el orden hemisférico, por el BID. De esta manera, se observa que las fuerzas armadas perdieron capacidad de poder, aunque en algunos casos conservan una buena porción, pero particularmente para no ser juzgadas por lo actuado durante su intervención de facto en el gobierno. El caso Chile con Pinochet es paradigmático. Sus fuerzas armadas siguen controlando la parte judicial (no se puede luchar por los derechos humanos ni juzgar a Pinochet, ahora muerto) los aspectos políticos (senadores vitalicios), un porcentaje importante de los ingresos por exportación de cobre para compra de armamentos o presupuesto militar; mientras que el gobierno -civil- sólo maneja el comercio exterior (salvo el cobre) y aspectos que no tienen que ver con la seguridad en la política exterior. La presidenta Michelle Bachelet presentó un proyecto de ley para desvincular el presupuesto militar de las exportaciones de cobre, que alcanzó niveles record por sus ventas a China. En Argentina el tema con las fuerzas armadas no es tan complejo como en Chile; las leyes de punto final y obediencia debida de 1986 y 1987, se presentaron para su derogación al Parlamento Argentino, lo que se consiguió en el 2005. En Uruguay tampoco es factible el juzgamiento de los militares, al menos en el corto-mediano plazo. En general, las fuerzas armadas, constituyen hoy un grupo de presión más que un factor de poder [473] . Los partidos políticos son los que se turnan en el gobierno, pero se han transformado en “gestores” más que actores de la vida política. Gestores de los intereses privados y “privatizantes” justificando la ideología imperante -el neoliberalismo- y actuando de espaldas al pueblo, en parte porque le mienten y en parte porque viven de espaldas con la realidad. Hoy una ONG o una Organización de la Sociedad Civil (OSC) satisface más plenamente las necesidades o demandas de la población, que el Estado o los partidos políticos. 

Actualmente, los partidos políticos comparten el escenario con las ONG’s y con los movimientos sociales y políticos. Las ONG’s, en cierta medida, son compatibles con los criterios de los sectores de poder, no así los movimientos sociales y políticos, que se basan y responden a otra lógica. Estos últimos contribuyeron en el acceso al poder de Evo Morales en Bolivia y Rafael Correa en Ecuador. Hugo Chávez está respaldado por grupos de izquierda y las fuerzas armadas. Ahora los actores del “Pacto de Punto Fijo”, quedaron afuera del circuito político y los que están en el poder, son los que durante la etapa de la guerra fría eran considerados como enemigos.

Los conflictos en América Latina continúan. Los territoriales; aunque en algunos casos se van alcanzando ciertas soluciones que de todas formas vuelven a detonarse con el tiempo: entre Perú y Ecuador en la línea de frontera acordada en 1942 con la garantía (?) de Argentina -que terminó siendo acusada de vender armas a Ecuador- Brasil, Chile y Estados Unidos; o entre Nicaragua y Honduras o Nicaragua y Colombia; los problemas entre Bolivia y Chile, etc. También continúan los coloniales. Los conflictos que durante la guerra fría eran de carácter hegemónico signados por la lucha contra el comunismo, ahora han sido reemplazados por el problema del narcotráfico, la guerrilla y el terrorismo desde las prioridades del gobierno norteamericano. Se instalaron y crecen los conflictos intra-latinoamericanos de carácter social.

Los sectores económicos liberales continúan, a los que habría que agregar a los actores transnacionales que aumentan en la búsqueda del reparto. Estos son un factor de poder, junto a la banca, fondos de pensión y de seguro y calificadoras de riesgo, que deciden hoy hacia dónde va la inversión, que se mueve mayoritariamente en el circuito especulativo más que el productivo. Ahora son los gobiernos “civiles”-con excepciones- los que prestan total apoyo a los sectores neoliberales, tanto empresarios como banca.

Los partidos políticos se encuentran en una total crisis de representatividad, en gran medida, por el hecho de que fueron mostrando una peligrosa tendencia a operar como cuerpos independientes y no como representantes de sus electores. Operan como árbitros de la “democracia” en términos electorales, más que reales y como garantes de los sectores neoliberales. Los regímenes políticos neoliberales en los ‘80 y los ‘90 concibieron la participación ciudadana prioritariamente como una forma de plebiscitar las privatizaciones. Al reducir la participación ciudadana a la dimensión de una herramienta para la “gestión eficiente”, se amplió la carencia de la efectiva participación en el ámbito de lo político.

El rasgo común de las crisis políticas en la región está dado por los agudos problemas sociales, la incapacidad de los gobiernos para resolverlos, movilizaciones de protestas sin características ideológicas significativas que expresan más bien un estado de ánimo, mezcla de ira y frustración, una creciente pérdida de legitimidad del gobierno y de las instituciones democráticas que son percibidos como ineficientes y una carencia de representatividad de los partidos políticos. La ciudadanía no encuentra formas de participación efectiva y transparente, diferentes de la de los partidos políticos, por lo que ha vuelto sus ojos a la llamada sociedad civil, pero ésta se presenta como una especie de nebulosa, en la cual encuentran cabida las más disímiles organizaciones y los más distintos intereses. 

Posibilidades de Reformulación del Sistema Político Latinoamericano 

Los sistemas políticos latinoamericanos han sido, tradicionalmente, dependientes, y todo intento por alcanzar una autonomía ha sido asfixiado, desde adentro por las élites del “criterio convencional” apoyadas por las fuerzas armadas -salvo las excepciones mencionadas - y desde afuera por Estados Unidos y los grupos privados empresariales y de la banca con intereses en la región. Todo gobierno que no resulte funcional a los intereses -de seguridad y/o económicos- de los grupos de poder, es marginado, desestabilizado o golpeado, aduciendo algún motivo que legitime esas acciones.

Las posibilidades de que América Latina se comporte como un sistema político, uniforme y coherente, que logre integrase estratégicamente y actúe unánimemente como actor en el contexto internacional, son altamente complejas [474] .

Para hablar de América Latina, habría que diferenciar a México, de Centroamérica y el Caribe y a Sudamérica. Las posibilidades de que México forme parte del sistema político latinoamericano son lejanas, por su inclusión en el NAFTA/TLCAN -exporta un 85% de su producción a Estados Unidos-, incluso por las migraciones a Estados Unidos, y es difícil que esto se modifique en el corto-mediano plazo. México, prácticamente ha dejado de ser “América Latina”, en términos políticos y económico-comerciales -su comercio con América latina es insignificante -, aunque no por su cultura, tradición e historia, más allá de ciertos acuerdos firmados con países sudamericanos y aspiraciones expresadas por diferentes gobiernos de ese país. El acuerdo de Asociación Estratégica entre el gobierno mexicano de Felipe Calderón y el argentino de Néstor Kirchner, que contempla estrechar vínculos comerciales bilaterales y la posibilidad de su ingreso al MERCOSUR como miembro pleno, muestran el “dualismo” de su situación y también de su posición político-económica; pero esto no alcanza para ubicar a México en el rango de “país bi-regional”. 

Centroamérica y el Caribe, con la excepción Cuba, está prácticamente cooptada por Estados Unidos a través del CAFTA, la UE y empresas con intereses en la región. Ha crecido la cantidad de empresas, especialmente europeas, aunque algunas norteamericanas también, que tienen inversiones en Cuba, especialmente en turismo. El parlamento de Costa Rica, aun no ha aprobado el TLC con Estados Unidos por presiones populares; Panamá mantiene de facto, un vínculo aduanero especial con Estados Unidos que lo transforma en un enclave. Nicaragua aprobó el CAFTA con el quórum de los legisladores sandinistas, antes de que Daniel Ortega fuera electo a la presidencia. 

El caso de Sudamérica es sumamente complejo. Brasil es líder indiscutido de esta región e incluso tiene una importante presencia política, comercial y económica en toda América Latina y el Caribe, pero carece del liderazgo suficiente como para poder “direccionar” a la región hacia un proyecto de desarrollo e inserción internacional que le permita tener un papel más significativo. Argentina, aspira a competir en el liderazgo hegemónico con Brasil, especialmente en Sudamérica, sin ningún éxito, pero entorpeciendo toda posibilidad de alianza estratégica que fortalezca cualquier iniciativa de desarrollo e inserción internacional, más allá de discursos en la Unión Sudamericana. Especialmente después del peronismo de fines de los ’40 y principios de los ’50 que le imprimió un proyecto de desarrollo e industrialización al país -independientemente de cómo se califique político-ideológicamente-, carece de una teoría política de desarrollo e inserción del país y de la región en el contexto mundial. Argentina “deshizo” al peronismo con Menem, más allá de lo que quisieron hacer las fuerzas armadas con sus dictaduras, sin instalar ningún proyecto alternativo, salvo el neoliberal. Los gobiernos que sucedieron a Menem, continuaron sus políticas, con leves modificaciones. Argentina es un país “privatizado”; sigue los lineamientos que las transnacionales le imprimen. Este es el margen de operación de sus gobiernos. En Chile el “socialismo” post Pinochet es “neoliberal”, generando una contradicción, y se comporta como una isla que prefiere vínculos estrechos con Estados Unidos y otras regiones del mundo y no con Latinoamérica independientemente de discursos en la Unión Sudamericana. La teoría política vigente en Chile post Pinochet, está estrechamente vinculada al mercado, incluso su “política exterior” es igual a “comercio exterior”.

Colombia, que aparece como un Estado exitoso en lo económico-comercial, es un “Estado en disgregación”, en lo político-social. Los lineamientos políticos y de seguridad, son directamente dictados por el gobierno de Estados Unidos que ocupa militarmente al país a través del Plan Colombia, sucedáneo del “Comando Sur”, desplazado a la región sudamericana, y los lineamientos económico-sociales son dictados por el mercado. El rol del gobierno en ese país desarticulado, es ser gestor en ambos sentidos. Sus aspiraciones de inserción internacional están lejos de la región y cerca de Estados Unidos, con quien aspira a la aprobación de un TLC. Por su lado, América Latina carece de un “Plan para Colombia”, mostrando de esta forma, que no está dispuesta a ocuparse de sus propias problemáticas. El gobierno de Obama puede imprimirle cambios a sus vínculos con Colombia, pero eso no generará grandes variaciones en el orto plazo.

Las izquierdas en América Latina que, teóricamente, buscarían orientarla hacia una mayor autonomía, están supuestamente representadas por gobiernos como el de Hugo Chávez de Venezuela -que disputa el liderazgo latinoamericano con Brasil-; Rafael Correa de Ecuador y Evo Morales de Bolivia; pero carecen de una teoría política y obedecen a los movimientos sociales que las impulsan y las sostienen, pero no tienen una direccionalidad que les permita alcanzar claramente su objetivo al quedar aisladas del resto de la región y estar sometidas al “ojo observador” y las presiones directas o indirectas del gobierno norteamericano y sectores privados transnacionales con intereses en esos países. El gobierno de Obama ha modificado su estrategia de relacionamiento, pero eso, al menos en el corto plazo, no implica grandes cambios. La izquierda en Argentina, Chile y Brasil es más de partido que de base social y carece de una teoría política respecto de qué hacer con la región, operando de manera desarticulada, más allá de las aspiraciones de liderazgo brasileño. El resto de los países está desmembrado.

En relación con la “direccionalidad” de América Latina, es importante destacar que, en general, los partidos políticos han decaído en su capacidad de representación, en parte por obsolescencia y en parte por corrupción de sus miembros. Es conveniente para los actores interesados mantener a la región en un estado de dependencia, que continúen estos partidos y el sistema de gobierno delegativo o representativo, avalado en la Carta Democrática Interamericana [475] adoptada -casualmente- el 11 de septiembre del 2001 en Lima, Perú, con la presencia del Secretario de Estado de Estados Unidos, Collin Powell. Este país logró imponer el sistema de “democracia representativa o delegativa” contra la propuesta del gobierno venezolano de “democracia participativa”, ya que de esta forma se puede mantener un alto grado de dominio sobre los sistemas políticos al lograr “controlar” los gobiernos que asumen, “legitimados” por el voto mayoritario y que no pueden ser presionados por los electores hasta que se dé una nueva elección, a diferencia del sistema “participativo” que demandaría la aprobación de los electores, al menos en las decisiones sustantivas. Así se da un viso de “democracia” a sistemas políticos que no lo son realmente, y los grupos de poder globales con intereses en la región pueden, arbitrariamente, decidir si un gobierno es legítimo o no. Las presiones sobre el gobierno venezolano de Chávez ilustran, de la misma manera que las políticas preventivas respecto de Evo Morales en Bolivia, o Rafael Correa en Ecuador. El pueblo, en general, está cada vez más lejos de sentirse representado, más allá de votar en sistemas políticos supuestamente representativos. Sus problemas, cualquiera sean ellos: pobreza, desempleo, derechos humanos, salud, problemática de la mujer o de otras minorías, no son resueltos por el sistema político, sino por ONG’s u organizaciones de la sociedad civil. Así que, mientras la representatividad real pasa por estas organizaciones, la formal permanece en los partidos políticos, que priorizan, operando como “gestores”, los intereses de los sectores de poder y no como administradores de los electores. Paralelamente a estas organizaciones, están las demandas radicales de grupos anti-sistémicos, que pretenden desestabilizar al sistema y modificar su orientación. En América Latina, creció la protesta y la resistencia, desde posturas radicales, como las de las FARC o el ELN en Colombia y su contraparte los “paramilitares” o, contrariamente, la de la “contra” en Nicaragua, apoyada por el gobierno de Estados Unidos para desestabilizar un régimen no deseado: el sandinista; y otras formas de operar, a través de la mass media en Venezuela por ejemplo; pasando por el zapatismo en México o el MST en Brasil y su contraparte los “fazendeiros”; o agrupaciones indígenas federadas en el continente, que ya han logrado un gobierno en Bolivia, hasta grupos como las “madres de plaza de mayo” o los “piqueteros” en Argentina. Entre quienes reclaman, en términos “weberianos”, la capacidad legítima de la coerción, pero que la utilizan para la represión, y los que reclaman la legitimidad de la resistencia, está el pueblo, que no logra satisfacción de sus demandas elementales, ni estabilidad.

Cambios Necesarios

La política exterior está condicionada tanto por las características y el funcionamiento del sistema, como por el régimen político. Aquellos establecen los parámetros dentro de los que resulta posible operar, mientras que éste es fruto de un conjunto de interacciones corporativas que se llevan a cabo de acuerdo con las reglas, estructuras y valores que se originan en él.

Según Morgenthau, la política doméstica y la internacional son dos manifestaciones del mismo fenómeno: la lucha por el poder. Juan Carlos Puig con su método estructural-sistémico, ha provisto una metodología adecuada para conectar lo externo y lo interno en el análisis y la toma de decisiones [476] . 

La agenda internacional de un país, está directamente vinculada a los intereses considerados como estratégicos por su élite pensante -dominante- y dirigente. Esta agenda decidirá los objetivos y las estrategias a seguir, en función de jerarquías dadas por los factores de poder. Los intereses están vinculados a los valores que se trata de promover a través de la política exterior. En este sentido el concepto de objetivo está contenido en el de interés.

Los objetivos de política externa terminan siendo planteados a partir de una pugna entre grupos corporativos que, en la región están principalmente vinculados al sector privado transnacional o nacional, que procuran direccionar o redireccionar al gobierno, en el caso de que no lo controlen. Se mantienen los temas que forman parte de las constantes, pero lo que tiene que ver con el fundamento del régimen y los intereses de los factores de poder, se manejan siguiendo los criterios formulados por Graham Allison en su segundo paradigma, independientemente de quién sea el decisor en última instancia [477] . Lo que históricamente se ha denominado como “interés nacional”-que no es definido por un grupo de esclarecidos-, es el resultado de una pugna -asimétrica- entre los diferentes sectores que buscan promover sus intereses particulares.

Es importante resolver la forma en que el Estado es manejado por los diferentes factores de poder y grupos de presión, dándole una dirección y objetivos que terminan influyendo en el proyecto de país y de su política exterior. 

El Estado cada vez tiene menor autonomía y está crecientemente subordinado a los factores de poder, que no sólo influyen, desde atrás, en la toma de decisiones, sino que se van encaramando en el marco institucional, transformándose en conductores legitimados por el voto. La Nación, cada vez tiene menor participación en la dirección del Estado y mucho menos en América Latina, donde existe una muy débil participación en los asuntos públicos. Los principios y valores que manejan al régimen están dados por sus conductores y la Nación, simplemente es receptora pasiva de ello. Del Estado-Nación se comenzó paulatinamente a pasar al “Estado-corporación”.

La orientación del régimen refleja las creencias, la ideología, la percepción y, por sobre todo, los intereses de los factores de poder que son los verdaderos direccionadores del gobierno sobre cómo perciben al mundo, sus tendencias y cómo debe insertarse el país, independientemente de la personalidad que se encuentre ejerciendo esas funciones, o haciendo uso de ella. A su vez refleja la coalición de intereses sociales, económicos y políticos asociados al régimen [478] .

Para que los países de la región lleven a cabo una política exterior independiente, deben llevarse a cabo cambios profundos, de carácter estructural, no solamente de gobierno o gobernantes y pensando en términos de mediano-largo plazo. Esto únicamente es posible con una participación activa de parte de la sociedad en los asuntos públicos y los intereses de la Nación. Sin un rol activo de la población, no hay posibilidad de cambios, ya que no existen controles reales sobre los actos del gobierno, a la vez que los factores de poder y grupos de presión con capacidad de direccionamiento se encargan de que las decisiones se orienten en el sentido de sus intereses, postergando o anulando los del resto. Los congresos o legislaturas, nacionales, provinciales, municipales, ya no son representativos operando en forma delegativa, ya que, al no haber controles reales, operan verticalmente con los intereses partidarios y obedeciendo a los beneficios que les otorgan los factores de poder y grupos de presión. Lo que se denomina “democracia delegativa o representativa” no funciona, toda vez que los controles que debería llevar a cabo la legislatura sobre los actos de gobierno del ejecutivo no son llevados a cabo o porque el partido de gobierno tiene mayoría en el congreso o porque la oposición actúa solo formalmente más que realmente a la espera de que le toque su turno de gobierno. Para que haya una verdadera representatividad y control, estos deben estar en manos directas de la multiplicidad de sectores que comprenden al país, dejando a los partidos políticos la ejecución, pero no el control de los proyectos y actos de gobierno. 

Si es cierto que existen condicionantes internacionales importantes que limitan el marco dentro del cual los países de la región pueden llevar a cabo políticas independientes, esta es una variable conocida. Aprender a operar dentro de los parámetros sistémicos es una de las tareas centrales. Los condicionantes más complejos están dentro de la región, dados por regímenes que, en su mayoría, en vez de gobernar a los países en la dirección de que mejore su status quo, lo hacen hacia los intereses de los sectores que le dan poder, sean las masas: “populistas” o los sectores corporativos: “neoliberales” que habría que definirlos, para tipificarlos al mismo estilo que son tipificados los anteriores como “empresaristas-bancaristas”. Cada uno está de un lado o del otro, pero ninguno lleva a cabo políticas integrales ni integradoras de los intereses de los diferentes sectores que comprenden el país, a diferencia de los países altamente industrializados donde las “alianzas estratégicas” son verdaderamente integradoras de los diferentes intereses sectoriales.

Los países periféricos difícilmente salen de su condición de subordinación y dependencia, porque están girando alrededor de un círculo vicioso de gobiernos no-direccionadores, gobiernos sin proyectos o cuyo proyecto es mantenerse en el poder respaldándose en los sectores que se lo otorgan, asfixiando con sus políticas al otro sector o sectores.

El objeto de un proyecto de país, es lograr que todos los sectores obtengan satisfacción -no hablo de mantenerlos contentos como para que no molesten [479] - a la vez que todos pongan de su parte el esfuerzo necesario para alcanzar el proyecto. 

Eso requiere de una desideologización del proyecto a implementar, en términos de dejar de culpar a un sector u otro por los males que vive el país y llevar a cabo una alianza estratégica en función del proyecto.

Se deberían incorporar nuevos conceptos en la clasificación de los regímenes, que comprendan la idea de si son “integradores” de los diferentes sectores que comprenden a la sociedad o “desintegradores” y promotores de un sector en contra de otro u otros.

Este es uno de los más profundos problemas que se han venido dando en los diferentes sistemas políticos de la región que han hecho que cada nuevo gobierno pretenda rehacer o deshacer lo que ha hecho o iniciado el anterior. 

Entre los condicionantes internos, no sólo está el hecho de la variable “desintegración” y/o ausencia de “alianzas estratégicas” entre el Estado y los diferentes sectores, que permitan implementar verdaderos proyectos nacionales y regionales, sino también la ausencia o falta de participación o débil participación o conducta “verticalista” por parte de la población.

 Habría que desarrollar una nueva forma de política de “vías múltiples” [480] en la que intervengan todos los sectores de la sociedad en la toma de decisiones, permitiendo a su vez un sistema de controles más eficiente.

Vivimos en un mundo crecientemente transnacional, en el que no pueden quedar afuera de la toma de decisiones formal, una cantidad significativa de actores no gubernamentales -con y sin fines de lucro- generadores de reglas de hecho. De la misma manera que los organismos internacionales gubernamentales deben reflejar este hecho, también debe darse al interior de los Estados. Este favorecería la “integración” de todos los sectores, no sólo en la toma de decisiones, sino también la puesta en común de todos los intereses en un proyecto de país.

Sería una forma de desplegar “poder inteligente” al interior del Estado y desde éste hacia el sistema, toda vez que se desarrollarían vínculos más integrales. No sería el sector empresario por un lado el agro por el otro, la sociedad civil, etc., sino la conjunción de todos los intereses.

Un elemento adicional, tiene que ver con el rol de la intelectualidad y la falta de un proyecto real en los países y en la región. Se requiere que la intelectualidad se transforme en un verdadero motor impulsor de pensamiento y alternativas, no en la proveedora de justificaciones a la ideología dominante o en la transmisora de lo que los hegemones pretenden de la periferia. El verdadero cerebro de una sociedad es el sector pensante, “su sector pensante” -no el de los hegemones o el de las corporaciones, que representan sus intereses-, que debe ocuparse de las alternativas heurísticas que los decisores tomarán en este proceso entrópico de mantener la situación de subdesarrollo y dependencia o encontrar vías individuales o conjuntas hacia la autonomía.

Si no se generan estos cambios planteados como mínimos, las alternativas de autonomía de los países de la región y particularmente de Argentina son prácticamente inexistentes.

© DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Realismo-Sistémico-Estructural: La Política Exterior como "Construcción" de Poder, (Córdoba, Edición del Autor, 2009) ISBN: 978-987-05-6072-2

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Esta página fue hecha por: Luis DALLANEGRA PEDRAZA

Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario, Argentina). Profesor y Evaluador en Cursos de Grado, Postgrado y Doctorado en el país y en el exterior. Director del Centro de Estudios Internacionales Argentinos (CEINAR) y de la Revista Argentina de Relaciones Internacionales, 1977-1981. Miembro Observador Internacional del Comité Internacional de Apoyo y Verificación CIAV-OEA en la "desmovilización" de la guerrilla "contra" en Nicaragua, 1990. Director de Doctorado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Rosario, Argentina, 2002-2005. Investigador Científico del "Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas" (CONICET). Si querés opinar o consultarme, escribime a: luisdallanegra@gmail.com Free counter and web stats [458] Ver sobre el tema, East, Maurice A., Salmore, Stephen A., Hermann, Charles F., Why Nations Act: Theoretical Perspectives for Comparative Foreign Policy Studies, (California and London, Sage Publications, 1978). ISBN: 0-8039-0718-4, 0-8039-0719-2. [459] Aron, Raymond, Paz y Guerra entre las Naciones, (Madrid, Alianza, 1985). [460] Holsti, Kalevi J., Inter-National Politics: A Framework for Analysis, (New Jersey, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1977), ISBN: 0-13-473371-1, págs. 108-110. [461] Allison, Graham T., Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis (Boston, Harvard University Press, 1971). Hay versión en español: Allison, Graham, La Esencia de la Decisión, (Buenos Aires, GEL, 1988). [462] Ver también sobre este tema, Snyder, Richard C., Bruck, H.W. y Sapin, Burton, Decision Making as an Approach to the Study of International Policits, in “Foreign Policy Analysis Project Series”, Nº 3, Princeton University, pages 60-66. [463] “Estados Unidos no intervendrá en la región, salvo que se vea obligado a hacerlo porque peligran sus intereses o los de sus nacionales en el área de la seguridad o la económica”. Este Corolario sigue en vigencia; sólo se manifiesta de diferente manera, según el signo de las épocas que se atraviesen. ALCA, Consenso de Washington, lucha contra el narcotráfico o el terrorismo son diferentes formas de aplicación del Corolario, mediante el que Estados Unidos mantiene disciplinada a la región y se asegura de los gobiernos conductas proconsulares. [464] Este tema lo he analizado en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, El Sistema Político Latinoamericano, en Revista Reflexión Política, Instituto de Estudios Políticos, Universidad Nacional Autónoma de Bucaramanga, Colombia, Vol. V, Nº 10, Diciembre del 2003, ISSN: 0124-0781, páginas 6-32. [465] Este tema lo he analizado en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Tendencias Políticas en América Latina en el Contexto Mundial del Siglo XXI: Hacia una Teoría Política Realista-Sistémica-Estructural sobre América Latina, en Revista “Espiral”, Universidad Autónoma de Guadalajara, Guadalajara, México, Vol. XV, Núm. 43, Septiembre-Diciembre del 2008, págs. 79-121. [466] Ver sobre el tema a Paramio, Ludolfo, “Problemas de la Consolidación en América Latina en la Década de los 90”, en el marco del Proyecto “Los Resultados de la Democracia: un Análisis Comparado”, Centro de Investigaciones Sociológicas, Instituto de Estudios Sociales Avanzados, Madrid, España, 1992. [467] DALLANEGRA PEDRAZA Luis, El Sistema Político Latinoamericano, en Reflexión Política, Instituto de Estudios Políticos, Universidad Nacional Autónoma de Bucaramanga, Colombia, Vol. V, Nº 10, Diciembre del 2003, 6-32. [468] En Argentina Alfonsín inició los juicios a las fuerzas armadas, pero luego el gobierno de Menem les otorgó el indulto. A posteriori, los juicios se continuaron. [469] En la Argentina, el Congreso anuló las leyes de punto final y de obediencia debida, paso previo de haber sido declaradas inconstitucionales por la Corte Suprema de la Nación. Un fallo reciente de la Corte Suprema declaró la nulidad de un indulto presidencial del presidente Menem concedido a un general autor de crímenes de lesa humanidad. La Corte Suprema también dispuso que existen ciertos delitos que por su gravedad son imprescriptibles. En países como Chile, Uruguay o Brasil, estos temas, bajo diferentes concepciones, siguen pendientes. [470] DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Tendencias del Orden Mundial: Régimen Internacional, (Buenos Aires, Edición del Autor, 2001), págs. 83-84. [471] Burki, Shahid Javed y Perry, Guillermo E. (et al) “Más Allá del Consenso de Washington: La Hora de la Reforma Institucional”, (Washington DC, Banco Mundial, 1998). [472] DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Tendencias del Orden Mundial: Régimen Internacional, (Buenos Aires, Edición del Autor, 2001), págs. 148-158. [473] Si se considera la escala de mayor a menor, los que más incidencia tienen en la toma de decisiones, desde la perspectiva de la teoría política, son los factores de poder, en la etapa de postguerra hasta fines de los ´80, los militares, los sindicatos en algunos países, como Argentina, los sectores empresarios, especialmente transnacionales, aunque también ciertos nacionales; hoy, la banca privada transnacional, las grandes empresas. En segundo lugar se encuentran los grupos de presión, hoy las fuerzas armadas o los sindicatos, también la iglesia, en los últimos tiempos los grupos de derechos humanos y los ecologistas. Por último, los que menos incidencia tienen son los grupos de interés, a fines de los ´70 y principios de los ´80, las “Madres de Plaza de Mayo” constituían un grupo de interés. Se observaba su demanda, pero su peso era muy bajo; no obstante, hoy son un grupo de presión importantísimo. [474] Ver los dos los dos gráficos que muestran el “Modelo de Análisis del Sistema Político Latinoamericano” pre y post-Reikjavick en DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, Tendencias Políticas en América Latina en el Contexto Mundial del Siglo XXI: Hacia una Teoría Política Realista-Sistémica-Estructural sobre América Latina, en Revista “Espiral”, Universidad Autónoma de Guadalajara, Guadalajara, México, Vol. XV, Núm. 43, Septiembre-Diciembre del 2008, págs. 79-121. [475] La Carta Democrática Interamericana, se puede consultar en http://www.oas.org/charter/esp/charter_es.htm. La posición venezolana está en http://scm.oas.org/pdfs/2001/cp08695c.pdf. [476] Ver más arriba. [477] Snyder dice que, independientemente de las presiones que hayan para orientar la toma de decisiones en beneficio de los intereses sectoriales, en el análisis, debe tenerse en cuenta al decisor en última instancia. . Snyder, Richard C., Bruck, H.W. y Sapin, Burton, Decision Making as an Approach to the Study of International Policits, in “Foreign Policy Analysis Project Series”, Nº 3, Princeton University, pages 60-66. [478] Ver sobre el tema, Kelman, H.C. Societal, Attitudinal and Structural Factors in International Relations. Journal of Social Issues, Vol. II, N° 1, 1955, pages 42–56. [479] Gatopardismo. [480] Emulando el concepto de “diplomacia de vías múltiples”, término acuñado por Louise Diamond quien junto a John McDonald desarrollaron en el Instituto para la Diplomacia de Vías Múltiples (IMTD) en EUA, una estructura de negociación en la que intervienen diferentes sectores gubernamentales y no gubernamentales.